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mit Ausblick die Neufassung der RSA und auf das künftige MVAS von Dr. Rolf Gehlen Leiter der MORAVIA Verkehrsakademie
Erscheinungstermine von geänderten RSA und MVAS weiterhin offen; Inhalt: StVO und RSA 95 "Vor dem Beginn der Arbeiten, die sich auf den Straßenverkehr auswirken, müssen Unternehmer – die Bauunternehmer unter Vorlage eines Verkehrszeichenplanes – von der zuständigen Behörde Anordnungen (...) darüber einholen, wie ihre Arbeitsstellen abzusperren und zu kennzeichnen sind, ob und wie der Verkehr, auch bei teilweiser Straßensperrung, zu beschränken, zu lenken und zu regeln ist ....". Wie abzusperren und zu kennzeichnen ist, ist Gegenstand der Ausführungen in den RSA. Die RSA gelten überall da, wo auch die StVO gilt. Mit der StVO und den RSA befinden wir uns auf der Seite hoheitlichen Rechts. Der Bundesminister für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS oder kurz BMV) hat die RSA verbindlich über § 43 Abs. 3 Nr. 2 VwV-StVO eingeführt und bittet im weiteren Verfahren die obersten Straßenbaubehörden der Länder, die RSA ebenfalls einzuführen, was über die Einführungserlasse der Länder geschehen ist. Hier als Beispiel der einleitende Absatz aus dem RSA-Einführungserlass des Landes Niedersachsen: Das Bundesministerium für Verkehr hat ... die "Richtlinien für die Sicherung von Arbeitsstellen an Straßen (RSA, Ausgabe 1995)" im Einvernehmen mit den für die Straßenverkehrsordnung und die Verkehrspolizei zuständigen obersten Landesbehörden bekanntgegeben. Soweit hierdurch Belange der Straßenbauverwaltungen berührt sind, hat der BMV die RSA 1995 für den Bereich der Bundesfernstraßen eingeführt. Ich tue dies hiermit für den Bereich der Landesstraßen in Niedersachsen. Den kommunalen Baulastträgern in Niedersachsen empfehle ich, ebenso zu verfahren". Der letzte Satz ist hier deshalb hervorgehoben, weil er uns im weiteren Verlauf noch beschäftigen wird. ZTV-SA 97 "Nach den ZTV-SA (vgl. ZTV-SA 4.2 Abs. 9) sollten auch Nachweise für die Eignung und Qualifikation des benannten Verantwortlichen für die Sicherung von Arbeitsstellen mit dem Angebot vom Bieter verlangt werden". Diese Qualifikation kann z.B. durch "den Besuch von mindestens eintägigen Seminarveranstaltungen zum Thema RSA" erreicht werden. Die Schulungsverpflichtung richtet sich an den Verantwortlichen gemäß RSA, das ist "derjenige eines Unternehmens, der jederzeit direkten Zugriff auf die Arbeitsstelle vor Ort hat und über ausreichende Entscheidungsvollmachten im Rahmen des Adressaten der Anordnung verfügt; gleichzeitig der in der verkehrsrechtlichen Anordnung Benannte". Diese Definition des Verantwortlichen wurde in die ZTV-SA übernommen [ZTV-SA 4.2 (8)]. Von der Schulungsverpflichtung befreit waren zunächst jedoch alle diejenigen, die bereits Sicherungsmaßnahmen unter Verkehr durchgeführt haben (sog. "Erfahrungsnachweis"). Entscheidend bei den ZTV-SA ist jedoch noch etwas anderes: Es handelt sich um "Vertragsbedingungen", und in Deutschland herrscht grundsätzlich Vertragsfreiheit, d.h. den Vertragsparteien bleibt es unbenommen, die ZTV-SA zum Gegenstand eines Bauvertrages zu machen. Bund und Länder haben die ZTV-SA für ihre Straßen eingeführt und sie sind damit bindend. Das gilt nicht notwendig auch für kommunale Baulastträger. Städte und Gemeinden können die ZTV-SA zum Vertragsgegenstand machen, müssen es aber nicht. Der BMV hat keine Handhabe, die Gemeinden hierzu zu verpflichten, ohne ein Grundrecht anzutasten: Im Grundgesetz verankert ist nämlich die Selbstverwaltung der Gemeinden, und in diese Selbstverwaltung kann und darf der Staat nicht eingreifen: "Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln" (Art. 28 Abs. 2 GG); hierzu zählt auch der kommunale Straßenbau. Artikel 28 des Grundgesetzes findet sich ebenso in den jeweiligen Länderverfassungen wieder, z. B. in derjenigen des Landes Baden-Württemberg: "Das Land gewährleistet den Gemeinden und Gemeindeverbänden sowie den Zweckverbänden das Recht der Selbstverwaltung. Sie verwalten ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze unter eigener Verantwortung" (Art. 71 Abs. 1). Mit den ZTV-SA bewegen wir uns auf der Ebene des Vertragsrechts und damit der grundsätzlichen Vertragsfreiheit. Diesen Umstand und die Selbstverwaltung der Kommunen gilt es festzuhalten, wenn es um die Schulungsverpflichtung nach MVAS geht. MVAS 99 Gegenüber dem Einführungserlass zu den ZTV-SA mit der hier erstmals ausgesprochenen Verpflichtung zur Qualifikation hat der BMV im Rundschreiben Straßenbau vom 16.10.2000 die Schulungsanforderungen deutlich verschärft: Erfahrungen aufgrund ausgeführter Verkehrssicherungsmaßnahmen werden als Nachweis nicht mehr anerkannt, sondern der Qualifikationsnachweis kann seit dem 1.1.2001 nur noch durch den Besuch von Schulungs- veranstaltungen geführt werden. Die auftraggebenden Stellen im Bereich der Straßenbauverwaltung des Bundes und der Länder sind überdies gehalten, ab diesem Zeitpunkt beim Aufstellen der Verdingungsunterlagen folgende Regelung aufzunehmen: "Die Qualifikation des zu benennenden Verantwortlichen für die Sicherungsarbeiten an Arbeitsstellen an Straßen gemäß dem ‘Merkblatt über Rahmenbedingungen für erforderliche Fachkenntnisse zur Verkehrssicherung von Arbeitsstellen an Straßen (MVAS 1999)’ ist bei Angebotsabgabe nachzuweisen. Der Auftraggeber behält sich vor, bei Fehlen eines solchen Nachweises das Angebot von der Wertung auszuschließen." Präzisiert wurde auch die Schulungsdauer des Verantwortlichen im Zusammenhang mit seinem Tätigkeitsfeld: "Daher halte ich ein eintägiges Seminar für den Verantwortlichen nach den bisherigen Erfahrungen nur in den im MVAS genannten Fällen für ausreichend, wenn sich also dessen Tätigkeitsfeld auf kurzfristige Arbeitsstellen oder auf Arbeitsstellen von längerer Dauer entweder auf innerörtliche / Landstraßen oder auf Autobahnen beschränkt. Eine umfassende, alle Arten von Arbeitsstellen einschließende Schulung für den Bereich aller Straßen soll daher gemäß MVAS mehr als einen Tag in Anspruch nehmen, um den Lernstoff in ausreichender Fülle vermitteln zu können". Mit anderen Worten: Für den Bereich innerörtlicher Straßen und Landstraßen kann der Auftraggeber den Nachweis einer 1-tägigen Schulung des Verantwortlichen (Schulungsgruppe "E" nach MVAS) verlangen, für alle Arten von Straßen - also inklusive Autobahnen - den Nachweis einer 2-tägigen Schulung. Da das MVAS in seiner derzeit gültigen Fassung keine Schulung an zwei aufeinanderfolgenden Tagen zwingend vorsieht, ist es außerdem möglich, zunächst den Teil "Innerorts/Landstraßen" zu absolvieren und zu einem späteren Zeitpunkt den "Autobahnteil". Hinsichtlich der im MVAS angesprochenen Schulungsgruppen A-D handelt es sich lediglich um Empfehlungen. Noch einmal der BMV: "Im Hinblick auf die Zielsetzungen des MVAS würde ich es daher begrüßen, wenn
auch die anderen im MVAS angesprochenen Beteiligten in Unternehmen und in den Behörden
entsprechende Schulungsangebote annehmen würden, auch wenn für diese
Qualifikationsnachweise nicht vorgeschrieben sind". Prüfung/Zertifizierung Ebensowenig gibt es "zertifizierte Referenten", jedenfalls nicht zum Thema "Sicherung von Arbeitsstellen", denn es gibt wie beim Zertifikat auch hier keine Stelle, die Referenten zertifiziert - wobei offen bleibt, ob "zertifiziert" tatsächlich einen objektiv höheren (messbaren) Zugewinn an Qualität bedeuten würde - einmal abgesehen davon, dass die meisten der von seriösen Veranstaltern eingesetzten Referenten ohnehin über z.T. mehr als 10-jährige Erfahrungen als Seminarleiter mit noch längerer Berufserfahrung im Bauwesen verfügen. Hier zu "zertifizieren" hieße dann wirklich Eulen nach Athen tragen. Es scheint jedoch, als werde hier - wieder einmal - mit Kanonen auf Spatzen geschossen. Ohne nähere Belege wird dann von Leuten, die man vergeblich in den Seminaren sucht, leichtfertig über "Kaffetrinkerseminare" schwadroniert, in denen vermeintlich unqualifizierte Referenten ihr Unwesen treiben. Dabei können sich gerade die seriösen Anbieter, die den Schulungsmarkt weitestgehend bestimmen, eine minderwertige Qualität ihrer Schulungen aus nahe liegenden Gründen gar nicht leisten - wer solches tut, hat am Markt keine wirkliche Chance. Hier sind wir in bestem Einvernehmen mit dem BMVBS, der "unseriösen Anbieten mittelfristig keinen Erfolg einräumt" (Einführungserlass zum MVAS 99). Dass es unseriöse Anbieter gibt, steht außer Frage. Wir selbst finden nicht selten von uns verfasste Seminarbeschreibungen und Inhalte wortwörtlich auf den Internetseiten von Wettbewerbern wieder. Offensichtlich ist man sich in diesem Markt für nichts zu schade. Die MORAVIA Verkehrsakademie setzt jedenfalls weiterhin auf Transparenz und vor allem auf Qualität. Bislang sind wir damit gut gefahren. Neue RSA Es wird tatsächlich neue bzw. in allen Teilen geändete RSA geben, nicht nur eine Teilfortschreibung der Teile A und D, wie im RSA-Entwurf vom März 2007 vorgesehen. In diesem Entwurf fielen die Änderungen - gemessen an 13 Jahren unveränderten RSA - eher spärlich aus. Bislang kannten die RSA z. B. keine Nachtbaustellen. Inzwischen hat sie der BMVBS per Amtlichem Rundschreiben Straßenbau Nr. 17/2009 vom 8.12.2009 im Vorgriff auf die Fertigstellung der RSA eingeführt (mit 4 Regelplänen D IV) und bittet im ARS auch die Länder, diese Regelungen für ihre Straßen zu übernehmen (Verkehrsblatt Heft 3 vom 15.2.2010, S. 56). Die Regelungen sind ab sofort im Bereich von Bundesfernstraßen anzuwenden. Von den RSA heißt es im selben Rundschreiben, dass deren Fertigstellung "noch einige Zeit in Anspruch nehmen wird". Übersetzt bedeutet das: es wird 2011 werden, insbesondere nach dem StVO-Dilemma (s.unten). Bei den Verkehrszeichen und -einrichtungen sollen nur noch solche mit Folien der Reflexionsklasse RA2 eingesetzt werden dürfen, der bisherige Folientyp 1 nur in begründeten Ausnahmefällen. Es gibt eine neue Leitbake mit abweichendem Bild (sog. "Pfeilbake"; die mittlere, zum Verkehrsbereich weisende Schraffe ist als Pfeil ausgeführt); das bisherige Bakenbild mit den nach unten fallenden Schraffen soll nach einer Übergangsfrist entfallen, wenngleich die inzwischen nichtige StVO vom 1.9.2009 (s. unten) zwar die neue Pfeilbake enthält, aber auch noch das Bakenbild mit herkömmlicher Schraffierung. Mit Änderung durch die 17. StVO-ÄndV vom 28.11.2007 wurden die sog. "Warnschwellen" eingeführt. Sie können in einiger Entfernung (100 m), versetzt im "Dreierpack", vor fahrbaren Absperrtafeln auf der Fahrbahn ausgelegt werden und sollen den Verkehr, insbesondere Lkw, durch "Wachrütteln" einbremsen, da Absperrtafeln häufig von unachtsamen Fahrzeugführern buchstäblich "über den Haufen" gefahren werden. Als Pilotprojekt waren Warnschwellen ja bereits seit längerer Zeit im Einsatz; inzwischen ist ihr Einsatz in der derzeitigen Bauart aufgrund einer festgestellten unzureichenden Lagestabilität jedoch fraglich geworden. Brandenburg z. B. hat den Einsatz von Warnschwellen untersagt. Die Mindestabstände zwischen Verkehrs- und Arbeitsbereich werden neu geregelt; im Gespräch sind außerdem eine stärkere Berücksichtigung von Transportablen Schutzeinrichtungen in den RSA (Teil 5). Gelbe Warnkleidung ist durch Änderung der VwV-StVO im Bundesanzeiger inzwischen zulässig. Im oben erwähnten ARS ist gelbe Warnkleidung ebenfalls explizit genannt; in der Neufassung der RSA wird dies entsprechend berücksichtigt werden. Hinzu kommen weitere Änderungen, vor allem im redaktionellen Bereich, auf die hier nicht näher eingegangen werden kann. Grundlegende Änderungen sind ohnehin nicht zu erwarten bzw. bereits bekannt, da die maßgebliche Rechtsvorschrift die StVO (mit VwV) ist und bleiben wird, denn rechtsverändernde Wirkungen dürfen von Richtlinien nicht ausgehen. Allerdings ist die 46. StVO-Änderungsverordnung vom 1.9.2009, bekannt geworden als "Schilderwaldverordnung", inzwischen nichtig. Grund ist ein Verstoß gegen das sog . "Zitiergebot". Das Zitiergebot ist ein verfassungsmäßig verbrieftes Recht, wonach jeder Bürger Anspruch darauf hat, zu erfahren, auf welcher Rechtsgrundlage die Bundesregierung oder ein Bundesminister ein Gesetz oder eine Verordnung erlassen hat. Dies wurde jedoch versäumt, d.h. die letzte StVO-Änderung beruht, wie jetzt bekannt wurde, auf einer falschen Ermächtigungsgrundlage und ist daher nichtig. Es gelt somit automatisch die StVO und VwV-StVO in den vor dem 1.9.2009 gültigen Fassungen. Neues MVAS Gegenüber dem Entwurf von 2005 wurde der Lehrplan wieder deutlich "verschult". Wesentlichste Änderung ist die Einführung einer 1-tägigen Grundschulung für Arbeitsstellen von "geringem Umfang", die es gemäß RSA gar nicht gibt und die offensichtlich nur dazu beitragen soll, die Schulungsdauer zu erhöhen. Diese Schulung soll dann die Voraussetzung für die Teilnahme an einem Aufbauseminar sein, wiederum 1-tägig. Kurz: wofür heute eine 1-tägige Schulung erforderlich ist, werden künftig 2 Tage verlangt. Der für die Grundschulung ausgestellte Schulungsnachweis wird zudem völlig wertlos sein, denn Arbeiten von geringem Umfang, die in aller Regel, wenn überhaupt, nur wenige Stunden dauern und bei denen nicht einmal ein Verkehrszeichenplan vorgelegt werden muss - im Jargon der RSA "der äußerste Bagatellfall" - werden gar nicht erst ausgeschrieben. Entfallen wird immerhin die in der bisherigen Praxis ohnehin nicht sehr bedeutsame Differenzierung nach Schulungsgruppen. Ganz allgemein lässt sich feststellen, dass die geplante Form der Schulung, sollte sie tatsächlich so durchgesetzt werden, einen bürokratischen Mehraufwand bedeutet. Darüber hinaus wird es - zumindest für alle die Teilnehmer, die erstmals eine Schulung durchlaufen - zeitaufwendiger und damit auch teurer werden, dieselbe Qualifikation zu erreichen, wie sie derzeit noch gemäß MVAS 99 möglich ist. Die Qualifikation für BAB muss dann noch einmal gesondert nachgewiesen werden. Der jetzt vorliegende Entwurf geht damit gänzlich an den Belangen der Unternehmen wie auch der öffentlichen Verwaltung vorbei - insbesondere vor dem Hintergrund leerer Kassen und einer wohl auch in 2010 anhaltenden Wirtschaftsflaute. Auf die weitere Entwicklung sind wir gespannt. . Was vielen nicht klar ist - und der Begriff "Qualifikationsnachweis" verschleiert diesen Sachverhalt zusätzlich - ist, dass es bei den MVAS-Schulungen nicht um den Erwerb einer Qualifikation im Sinne einer beruflichen Qualifikation geht. Sondern es geht ausschließlich um den Erwerb des Schulungsnachweises, den Auftraggeber von Anbietern bei Angebotsabgabe verlangen (können), denn keine wieviele Tage auch immer dauernde MVAS-Schulung macht aus einem "Noch-Nicht-Verantwortlichen" plötzlich einen Verantwortlichen im rechtlichen Sinne. Voraussetzung dafür ist nicht eine Schulung, sondern die ausdrückliche Benennung bzw. Beauftragung einer Person als Verantwortlichen durch den Unternehmer. Eine solche Beauftragung kann mündlich erfolgen, sicherer ist jedoch die schriftliche Fassung. Ob ein Nachweis vorgelegt werden muss ergibt sich allein aus der Vertragsgestaltung, zum Beispiel dann, wenn die ZTV-SA Bestandteil des Bauvertrages sind. Ein Unternehmen, dass keinen geschulten Verantwortlichen benennen kann, kann somit bei der Auftragsvergabe unberücksichtigt bleiben. Bund und Länder haben, wie bereits mehrfach betont, die ZTV-SA für ihre Straßen eingeführt und den Gemeinden empfohlen, ebenso zu verfahren. Es handelt sich aber nur um eine Empfehlung. Im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung liegt es im Ermessen jeder einzelnen Kommune, ob sie die ZTV-SA zum Gegenstand des Vertrages machen oder nicht. Dass inzwischen in aller Regel auch von den Kommunen als Voraussetzung für eine Auftragsvergabe eine Schulung nach MVAS verlangt wird, steht auf einem anderen Blatt. Aber niemand, ganz gleich, welche Tätigkeiten er auf einer Arbeitsstelle ausführt, muss im rechtlichen Sinne eine Qualifikation gemäß MVAS vorweisen. Unter diesem Aspekt ist das MVAS kaum mehr als ein - wenn auch altbewährtes - Druckmittel des AG gegenüber dem AN: Keine Qualifikation nach MVAS - kein Auftrag. Verkehrssicherungspflicht und Resümee
Im Sinne von mehr Sicherheit auf unseren Straßen ist daher eine Schulung aller an der Sicherung von Baustellen Beteiligten zu begrüßen. Nicht unerwähnt bleiben sollte auch die gebotene Sorgfaltspflicht der Unternehmer gegenüber ihren Beschäftigen. Als Stichwort genügt hier der Verweis auf arbeitsschutzrechtliche Bestimmungen wie etwa die Unfallverhütungsvorschriften der gewerblichen Berufsgenossenschaften. Im übrigen gilt: Ist ein Schadensfall erst einmal eingetreten, dann ist es zu spät. Und wer zu spät kommt, den bestraft – in diesem Fall – das Gesetz: "Wer vorsätzlich oder fahrlässig das Leben, den Körper, die Gesundheit, die Freiheit, das Eigentum oder ein sonstiges Recht eines anderen wider- rechtlich verletzt, ist dem anderen zum Ersatz des daraus entstehenden Schadens verpflichtet" (§ 823 BGB). Aus diesem Paragraphen wird die sog. Verkehrssicherungspflicht abgeleitet, d.h. die Pflicht desjenigen, der eine Gefahrenstelle eröffnet oder andauern lässt, entsprechende Vorkehrungen zu treffen, um andere vor Gefährdungen zu schützen, die von einer solchen Gefahrenstelle ausgehen können. Im StVO-Kommentar zu § 45 Abs. 6, wonach der Bauunternehmer vor Beginn von Bauarbeiten im Straßenraum unter Vorlage eines Verkehrszeichenplans bei der zuständigen Behörde Anordnungen über die Art der Absicherung einzuholen hat, heißt es dazu: Die Pflicht des Bauunternehmers zu Maßnahmen der Gefahrenabwehr entfällt nicht schon deshalb, weil auch die Straßenverkehrsbehörde oder sonst jemand zum Eingreifen verpflichtet ist. Die Verkehrssicherungspflicht des Straßenbauunternehmers im Baustellenbereich erfordert die laufende Kontrolle der Sicherungseinrichtungen (OLG Düsseldorf NZV 1997, 437) Nach einem Urteil des OLG Karlsruhe vom 26.1.2005 (7 U 161/03) sind auch Städte wegen ihrer Eigenschaft als Baulastträger in vollem Umfang verkehrssicherungspflichtig. Das bedeutet, dass grundsätzlich Straßenbaubehörden/Bauhöfe alle Baustellen auf ihren Verkehrswegen mit Auswirkungen auf den öffentlichen Verkehr überwachen müssen - also nicht nur ihre eigenen bzw. diejenigen ihrer Auftragnehmer. Fehlerhafte Baustellenabsicherung durch den Bauleiter oder seine Mitarbeiter, mangelnde Überwachungspflichten des Unternehmers oder Verletzung der Verkehrssicherungspflicht durch den Baulastträger können zu Schadensersatzforderungen führen bis hin zur Feststellung strafrechtlicher Tatbestände mit entsprechenden Konsequenzen. Gründe genug also, an einer Schulungsmaßnahme – sei sie nun verbindlich oder nicht – teilzunehmen.
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